HINWEISE FÜR DIE PLANUNG
7.5 Lärm als Abwägungsgegenstand in der städtebaulichen Planung

Um die Anforderungen der planerischen Lärmvorsorge erfüllen zu können, muss die Bauleitplanung Kenntnisse über die lärm- technischen Wirkungszusammenhänge in der Planungspraxis konsequent umsetzen. Dies geschieht mit Beschränkung auf den jeweiligen örtlichen Geltungsbereich zunächst nur mit den im Baugesetzbuch vorgesehenen Rechtsinstrumenten, speziell mit den Darstellungen im Flächennutzungsplan, den rechtsverbindlichen Festsetzungen des Bebauungsplans, im Vorhaben- und Erschließungsplan sowie durch Vereinbarungen in einem „Städtebaulichen Vertrag“.  Grundlagen  für  eine  lärmgerechte  Planung  liefern  auch Lärmaktionspläne. Gleichzeitig sind diese als Fachplanungen hilfreiche strategische Instrumente. Enthält ein Lärmaktionsplan planerische Festlegungen, so sind diese bei städtebaulichen Planungen zu berücksichtigen und mit den übrigen privaten und öffentlichen Belangen abzuwägen.

Fragen des Schallschutzes sind deshalb ein wichtiger Bestandteil der im Baugesetzbuch angesprochenen „Belange des Umweltschutzes“, für die hinsichtlich anderer, möglicherweise konkurrierender Belange das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB gilt. Da es keine bestimmte Festsetzung gibt, die für sich alleine die Sicherung eines ausreichenden Lärmschutzes bewirken könnte, kommt es darauf an, dass die Summe der Darstellungen und Festsetzungen im Gesamtergebnis den lärmtechnischen Erfordernissen Rechnung trägt. Dabei ist jedoch der in § 9 Abs. 1 BauGB festgelegte Grundsatz zu beachten, dass alle Festsetzungen städtebaulich begründet sein müssen.

Bei der Aufstellung eines Bebauungsplans ist es deshalb nicht nur erforderlich, geeignete planerische Maßnahmen zum Lärmschutz zu treffen, sondern es müssen diese Maßnahmen und Festsetzungen auch nachvollziehbar begründet werden. Weiterhin ist zu beachten, dass erforderliche Regelungen zum Lärmschutz oft nicht allein im Bebauungsplan getroffen werden müssen oder können, sondern sich weitergehende Anforderungen aus dem Immissionsschutzrecht ergeben. Hier gilt allerdings nicht wie im Baurecht das Veranlasser-, sondern das Verursacherprinzip. Wird also ein Immissionskonflikt z. B. im Falle einer heranrückenden Wohnbebauung durch die Planung selbst verursacht, muss die Gemeinde durch geeignete planerische Mittel dafür Sorge tragen, dass sich das immissionsschutzrechtliche Verursacherprinzip nicht gegen den Lärmemittenten / Anlagenbetreiber auswirkt (BUNZEL, 1997, siehe dort 4.1 Baurecht).

Die Begründung des Bebauungsplans sollte deshalb auf die folgenden Fragen eingehen:

• Welche Lärmemittenten wirken auf das Plangebiet bzw. den Geltungsbereich ein?
• Wie ist die sich daraus ergebende Lärmsituation zu beurteilen?
• Welche Lärmquellen werden durch die Planung verändert, welche Lärmquellen treten aufgrund der Planung hinzu?
• Sind akustische Besonderheiten wie etwa kurzfristige Pegelspitzen oder branchentypische Merkmale zu beachten?
• Ändern sich aufgrund der Planung die für die Schallausbreitung maßgeblichen Verhältnisse?
• Wie wirken sich diese Veränderungen im Plangebiet aus, welche Schallschutzmaßnahmen sind möglich und welche Maßnahmen werden im Einzelnen getroffen?
• Welche Schallpegelprognose ergibt sich unter Berücksichtigung der getroffenen Maßnahmen für das Plangebiet und wie ist die geplante Situation zu beurteilen?
• Gibt es alternative Möglichkeiten, um das Ergebnis im Sinne des mit § 50 BImSchG ausgesprochenen Minimierungsgebotes zu verbessern?
• Ergeben sich aus der Planung Nachteile für benachbarte Gebiete?

Gegebenenfalls kann zur Beantwortung der Fragen auf Informationen aus formellen Fachplanungen (Lärmminderungs- / Lärmaktionsplan) zurückgegriffen werden, erforderlichenfalls müssen Berechnungsgrundlagen oder Prognosedaten erhoben bzw. komplette Gutachten vergeben werden.

Im Bereich der Bauleitplanung geht es nicht nur um die Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen (Gefahren, erhebliche Nachteile oder Belästigungen), vielmehr soll diese dazu beitragen, „eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln“ (§ 1 Abs. 5 Ziff. 1 BauGB). Es geht also auch um Risikovorsorge und darum, erkennbare Risiken zu vermeiden. Weiterhin entzieht sich die Frage nach der Erheblichkeit einer naturwissenschaftlichen Bewertung, stellt also letztlich eine Wertentscheidung dar. Dies macht eine Bewertung schwierig und stellt somit hohe Anforderungen an die Bewertungsgrundlagen. Von großer Bedeutung sind daher einschlägige technische Regelwerke, Verordnungen und Gesetze und insbesondere auch formelle oder informelle Fachplanungen, auch wenn verbindliche Vorgaben hier oft fehlen. Ist dies der Fall, muss auf Grundlage der situationsbedingten Umstände unter Berücksichtigung von Orientierungswerten oder unter Einbeziehung eines Einzelgutachtens ein zumutbarer Beeinträchtigungsgrad bestimmt werden.

In manchen Fällen mag es ausreichen, eine Bewertung lediglich für die als kritisch erkannten Teilbereiche eines Plangebietes vorzunehmen. Nur in seltenen Fällen indessen wird man auf die Betrachtung des Lärmaspektes völlig verzichten können. Bei sehr ruhigen Gebieten ist zu beachten, dass bereits verhältnismäßig geringfügige Steigerungen des Kraftfahrzeugverkehrs ebenso wie hinzutretende, bisher nicht vorhandene Lärmquellen die Situation nachhaltig verändern. Dazu kommt der Umstand, dass bislang unbekannte Geräusche besonders stark auffallen.

In den Fällen der Überplanung stark verlärmter städtebaulicher Situationen mit akustischem Sanierungsbedarf können sich durchaus Verbesserungen ergeben, welche jedoch noch immer den Anforderungen des gebotenen Lärmschutzes bei weitem nicht entsprechen. Der Planer ist dann nach dem Veranlasserprinzip für eine sachgerechte Abwägung gleichermaßen dazu gezwungen, sich mit den obigen Fragen zu befassen.

Wichtigste Grundlage zur Behandlung von Lärmkonflikten im Rahmen eines Bebauungsplanverfahrens sind die „Schalltechnischen Orientierungswerte“ in Beiblatt 1 der DIN 18005-1 Schallschutz im Städtebau. Die Planung hat sich dabei mit der Frage auseinanderzusetzen, mit welchen Mitteln die Einhaltung, im Sinne des Minimierungsgebotes besser die Unterschreitung, dieser Schallpegelwerte zu erzielen ist. Da es sich um „Orientierungswerte“ handelt, beschreiben sie die aus Sicht des Schallschutzes wünschenswerten Zielwerte und können in diesem Sinne von den Gemeinden im Rahmen der Abwägung genutzt werden. Bei deutlichen Abweichungen nach oben werden jedoch zwingendere technische oder städtebauliche Begründungen dafür erwartet.

Maßnahmenseitig sollten der Gebietsschutz und damit aktive Schallschutzmaßnahmen Vorrang haben, allerdings ist beispielsweise bei Planungen in Bestandsgebieten im Gegensatz zu Neuplanungen der Handlungsspielraum meist geringer. Bei Neuplanungen ist die Steuerung der räumlichen Verteilung und Zuordnung der zulässigen Nutzungen der zentrale Ansatzpunkt eines wirksamen planerischen Lärmschutzes. Zusätzlich können durch entsprechende Festsetzungen bzw. Kennzeichnungen im Bebauungsplan die Gebäude von vornherein so orientiert und ausgeführt werden, dass wichtige Freibereiche lärmgeschützt sind, zumindest jedoch die Innenräume einen vollwertigen Lärmschutz erhalten.

Durch eine Kennzeichnung gem. § 9 Abs. 5 Ziff.1 BauGB können im Bebauungsplan die Notwendigkeit baulichen bzw. passiven Schallschutzes für die betroffenen Bereiche verankert werden bzw. nach § 9 Abs. 1 Ziff. 24 BauGB auch entsprechende Maßnahmen festgesetzt werden. Die erforderlichen Maßnahmen am Gebäude (z. B. Schallschutzfenster) sind nach DIN 4109 oder VDI 2719 zu ermitteln und nachzuweisen.

Da jedoch durch Maßnahmen dieser Art nur in beschränktem Maße Wohnqualität geschaffen werden kann, darf die Kennzeichnung zum Lärmschutz keinesfalls zum Allheilmittel in all jenen Fällen avancieren, in denen man auf oftmals sehr hohe Lärmschutzwände verzichten möchte oder aus Platzgründen im Bestandsgebiet verzichten muss. Zur sachgerechten Abwägung dieses Problems müsste man sich eingehend mit der Frage befassen, ob durch ein anderes städtebauliches Konzept oder durch Maßnahmen im Bereich des Straßenverkehrs selbst Abhilfe geschaffen werden könnte.

Mit der für den Neubau und die wesentliche Änderung von Verkehrswegen geltenden VERKEHRSLÄRMSCHUTZVERORDNUNG (16. BImSchV) ist ein weiterer abwägungsrelevanter Gesichtspunkt für die städtebauliche Planung zu beachten. Die 16. BImSchV und die darin festgelegten Immissionsgrenzwerte gelten unabhängig von der für die Verkehrsplanung gewählten Verfahrensart und somit auch im Zusammenhang mit Bebauungsplänen, sofern diese Bau und Änderung eines Verkehrsweges beinhalten. Damit sind sowohl die Anforderungen an den bebauungsplanmäßigen Schallschutz als auch an das zu wählende Berechnungsverfahren etwa im Fall einer neuen Straße festgelegt.

Im Zusammenhang mit der Bauleitplanung handelt es sich bei den Anforderungen der 16. BImSchV um Mindestanforderungen zum Schutz vor „schädlichen Umwelteinwirkungen“, bei deren Nichteinhaltung Schallschutzmaßnahmen erforderlich werden können. Die Immissionsgrenzwerte der 16. BImSchV sind daher als städtebau-liches Prinzip im Sinne der Zielsetzung der DIN 18005-1 (Vorsorgeprinzip) wenig geeignet. Für die Abwägung von Lärmschutzmaßnahmen im Bebauungsplan ist die 16. BImSchV insofern von inhaltlicher Bedeutung, als bei Überschreitung von „Schalltechnischen Orientierungswerten“ der DIN 18005-1 Beiblatt 1 mit den Immissionsgrenzwerten der 16. BImSchV eine weitere Schwelle, nämlich die Zumutbarkeitsgrenze erreicht wird. In diesem Bereich zwischen dem in der Bauleitplanung nach dem Verursacherprinzip möglichst einzuhaltenden schalltechnischen Orientierungswert nach DIN 18005-1 Beiblatt 1 und dem entsprechenden Immissionsgrenzwert nach der 16. BImSchV besteht für die Gemeinden bei plausibler Begründung ein Planungsspielraum.

Eine Überschreitung der Grenzwerte ist grundsätzlich denkbar, da der sachliche Geltungsbereich der 16. BImSchV den Fall einer an eine bestehende Straße heranrückenden Bebauung nicht umfasst und die städtebauliche Planung erheblichen Spielraum zur Verfügung hat. Bei der Neuplanung eines Wohngebietes dürfte allerdings nur eine besondere Begründung Argumente bereitstellen, die eine sachgerechte Abwägung mit Lärmexpositionen jenseits der Grenze „schädlicher Umwelteinwirkung“ ermöglicht. Im Falle einer wohnnahen Straßenplanung wird bei Überschreitung der Grenzwerte nach der 16. BImSchV in die vorgefundene bauliche Nutzung derart eingegriffen, dass gem. § 42 BImSchG eine finanzielle Entschädigung erfolgt.

Nach der EU-Umgebungslärmrichtlinie (Richtlinie 2002/49/EG) bzw. des sechsten Teils des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Lärmminderungsplanung, §§ 47a - 47f) müssen Gemeinden Lärmaktionspläne aufstellen, in denen „Lärmprobleme und Lärmauswirkungen geregelt werden“ (§ 47d Abs. 1 BImSchG). Es wäre problematisch, Lärmsituationen aufgrund einer Neuplanung zu akzeptieren, die wegen des Auftretens schädlicher Umwelteinwirkungen bereits im Planungsstadium dem Katalog der akustischen Sanierungsfälle im Gemeindegebiet zuzurechnen wären.

Bei Neuplanungen ist – im Unterschied zur Überplanung bestehen- der Gebiete – die Steuerung der räumlichen Verteilung und Zuordnung verschiedener Nutzungen der zentrale Ansatzpunkt für wirksamen planerischen Lärmschutz. Zusätzlich können im Bebauungsplan die Gebäude von vorn herein so orientiert werden, dass wichtige Freibereiche lärmgeschützt sind und damit Aufenthaltsqualität entsteht. Zumindest jedoch können die Innenräume vollwertigen Lärmschutz erhalten.

Die Möglichkeiten des planerischen Lärmschutzes sollten mit dem Ziel einer nachhaltigen Bauleitplanung und damit Siedlungsentwicklung umfassend genutzt werden. Dennoch besteht der beste Lärmschutz nach wie vor in der Lärmvermeidung oder in der Lärmminderung am Entstehungsort, auch wenn sich nicht alle lebensbedingten, Lärm verursachenden Aktivitäten vermeiden oder unterbinden lassen.